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300 Jahre nachhaltiges Wirtschaften

Was der öffentliche Haushalt und die öffentliche Beschaffung von der Forstwirtschaft lernen können

Ein Gastbeitrag für den Behördenspiegel von Hessens Finanzminister Dr. Thomas Schäfer und Prof. Dr. Michael Eßig, Leiter des Forschungszentrums für Recht und Management öffentlicher Beschaffung (FoRMöB) an der Universität der Bundeswehr München.

Hessen ist das waldreichste Bundesland. Warum uns das im Haushalt und beim Einkauf von Gütern für das Land hilft? Weil es von der Forstwirtschaft viel zu lernen gibt. Das haben wir getan.

In Deutschland kaufen Bund, Länder und Kommunen jährlich Waren und Dienstleistungen im Wert von 385 Mrd. € von privaten Unternehmen. Ihre Einkäufer verantworten damit ein Volumen von über 14% des deutschen Bruttoinlandsproduktes und tragen damit, gerade in Zeiten allgegenwärtiger Bemühungen zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, eine große Verantwortung für die öffentlichen Haushalte.

Kurzfristige Einsparungen, nur alleine bezogen auf den Einkaufspreis, sollten hier nicht das Ziel sein. Wer ein billiges Produkt kauft, muss dieses unter Umständen wegen schlechter Qualität früher ersetzen, unterdessen kann ein teureres Produkt, etwa ein Elektrofahrzeug deutlich niedrigere Betriebskosten nach sich ziehen. Ein bezogen auf den Einkaufspreis „billiges“ Produkt muss daher nicht auch „wirtschaftlich“ sein. Neben diesen monetären Überlegungen stellen auch Bürger und Politik zu Recht höhere Anforderungen an die gekauften Leistungen: Die Pflastersteine des Marktplatzes etwa sollen nicht in Steinbrüchen mit Kinderarbeit gewonnen werden, die Fahrzeugflotte der Behörden sollen ihren Beitrag zum CO2-Reduktionsziel leisten.

Vor dem Hintergrund, dass die Verfassung des Landes Hessen aufgrund eines Volksentscheides aus dem Jahr 2011 um die Schuldenbremse erweitert wurde, gilt ab dem Jahr 2020 für das Land Hessen ein Neuverschuldungsverbot. Bereits seit 2016 kommt das Land ohne neue Schulden aus. So ein Erfolg fällt trotz steigender Steuereinnahmen nicht vom Himmel. Auch Einsparbemühungen beim Einkauf gehören dazu. Diese Einsparungen beziehen sich zum einen auf den Einkaufsprozess als solchen: Die internen Prozesse sollen schlanker werden. Dazu gehört aber auch die Frage, welche Kriterien an einzukaufende Güter und Dienstleistungen angelegt werden sollen. 

In diesem Spannungsverhältnis hat das Land Hessen es sich zum Ziel gesetzt, allgemein abstrakt aber auch für bestimmte Produktgruppen konkret, Wirtschaftlichkeit nachhaltig und umgekehrt Nachhaltigkeit wirtschaftlich zu definieren. Nach diesem Verständnis sollten beide Begriffe keinen Widerspruch bilden, sondern sie gehören zusammen.

Vorbild sind hierbei die Grundsätze der vor dreihundert Jahren (1713) von Carl von Carlowitz in seinem Werk „Sylvicultura oeconomica“ formulierten Prinzipen der Forstwirtschaft. Bereits der Titel verbindet Wirtschaften mit langfristigem Denken. Forstwirte bewirtschaften den Wald sehr wohl nach ökonomischen Prinzipien – und vernachlässigen dabei in keinem Fall ökologische Kriterien. Abholzen geht deutlich schneller als (Wieder-)Aufforsten, daher ist es bei der Waldbewirtschaftung Ziel, in Generationen zu denken. Finanzpolitik tut gut daran, sich dieses Prinzip zu vergegenwärtigen und sich daran zu orientieren: Gerade weil öffentliche Haushalte der Jährlichkeit unterliegen und von den Parlamenten verabschiedet werden müssen, dürfen situativ charmante, weil kurzfristig billige, Lösungen nicht zukünftige Haushaltsjahre überproportional belasten. Entscheidend ist dabei die Wirtschaftlichkeit, welcher im hessischen Finanz- und Haushaltswesen schon durch die Einführung der kaufmännisch orientierten Doppik Rechnung getragen wurde.

Das Land Hessen versucht, im Rahmen seiner Beschaffung genau dieses Prinzip der Langfristigkeit anzuwenden und leitet seine Beschaffungsstrategie unmittelbar aus der Nachhaltigkeitsstrategie Hessen ab. Nach dem Verständnis von Generationengerechtigkeit sollen dabei ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeit berücksichtigt und jeweils sachgerecht gewichtet werden. Die Landesverwaltung Hessen hat sich frühzeitig zu einer entsprechenden Ausrichtung ihrer Beschaffung auf nachhaltige Produkte und Dienstleistungen bekannt.

Diese Entscheidung findet ihren Niederschlag, z.B. im Hessischen Vergabe- und Tariftreuegesetz, wonach bei allen Beschaffungen des Landes die Aspekte einer nachhaltigen Entwicklung in Bezug auf den Beschaffungsgegenstand und dessen Auswirkungen auf das ökologische, soziale und wirtschaftliche Gefüge zu berücksichtigen sind. Bereits im Rahmen der Bedarfserhebung ist damit die oben genannte Ausrichtung immer mitzudenken. Welche Vorgaben dann nach der Bedarfsbestimmung im Rahmen des konkreten Vergabeverfahrens gefordert werden können, ist ebenfalls ausdrücklich geregelt. Um gerade bei diesen rechtlich und tatsächlich anspruchsvollen Fragestellungen die Mitarbeiter zu unterstützen, werden entsprechende Arbeitshilfen zur Verfügung gestellt.

Grundsätzlich dient die öffentliche Beschaffung der wirtschaftlichen Bedarfsdeckung. Wirtschaftlichkeit ist damit im Prinzip als das zentrale Vergabekriterium anzusehen. Im Hessischen Vergabe- und Tariftreuegesetz heißt es: „Der Zuschlag darf nur auf das unter Berücksichtigung aller Umstände wirtschaftlichste Angebot erteilt werden. Der niedrigste Preis allein ist nicht entscheidend.“ Dabei sind neben dem (Anschaffung-)Preis noch weitere, mit dem Auftragsgegenstand verbundene Wertungskriterien wie die Nachhaltigkeit, qualitative Eigenschaften, Umwelteigenschaft, Betriebskosten oder Lebenszykluskosten zu berücksichtigen. Wirtschaftlichkeit ist damit dominierendes Ziel beim Einkauf – und das ganz im Sinne des forstwirtschaftlichen Modells unter Berücksichtigung ökologisch-langfristiger Kriterien.

Eine „nachhaltige Wirtschaftlichkeit“ bezeichnen wir als Verhältnis aus bewerteter Leistung zu anfallenden Gesamtkosten. Dabei sind im Rahmen der Leistung neben technischen Zielen die drei Säulen der Nachhaltigkeit (Wirtschaft, Umwelt und Soziales) und bei den anfallenden Gesamtkosten Anschaffung, Betrieb und Entsorgung als wesentliche Bestandteile des Lebenszykluskostenansatzes zu erfassen.

Natürlich stellt sich die Frage, wie das Verständnis einer „echten“ und damit nachhaltigen Wirtschaftlichkeit konkret bei Beschaffungsentscheidungen verankert werden kann. Am Beispiel eines Pkw ist das Ziel einer „echten“ Wirtschaftlichkeitsentscheidung, nicht – wie oben skizziert – das Fahrzeug mit dem niedrigsten Anschaffungspreis zu kaufen, sondern den Zuschlag für das Fahrzeug zu erteilen, das über seine gesamte Nutzungsdauer am wirtschaftlichsten und nachhaltigsten betrieben werden kann. Niedrigere Energiekosten etwa aufgrund besserer Verbrauchsdaten können höhere Anschaffungspreise überkompensieren. Dynamische Wirtschaftlichkeitsmodelle wie die Lebenszykluskostenrechnung tragen dazu bei, dies vergaberechtskonform nachzuweisen.

Die letzte europäisch initiierte Vergaberechtsreform auf Bundesebene sieht explizit den Einsatz von Lebenszykluskosten beim Zuschlag vor. Demzufolge dürfen Anschaffungs-, Nutzungs- bzw. Betriebs- sowie Entsorgungskosten bei der Vergabeentscheidung berücksichtigt werden. Selbst externe Kosten der Umweltbelastung können beim Zuschlag miteinbezogen werden.

Damit gelingt es, strategische Ziele wie die Beschaffung ökologischer Produkte und Dienstleistungen wirtschaftlich im öffentlichen Einkauf abzubilden und Wirtschaftlichkeitsberechnungen nach modernen, betriebswirtschaftlichen Maßstäben durchzuführen. Dennoch sind die Anforderungen hoch, die an die Lebenszykluskostenrechnung gestellt werden. So muss die Methode den Bietern bekannt gemacht werden, darf nicht diskriminierend und nicht zu aufwendig sein. Damit einher geht die valide Bestimmung der zukünftigen Nutzungskosten, was den Vergabestellen sowohl kaufmännisches als auch technisches Verständnis abverlangt. Folglich erfährt das Profil des öffentlichen Einkäufers eine maßgebliche Erweiterung um eine betriebswirtschaftliche Methodenkompetenz. Darüber hinaus erfordert die Verankerung eines strategisch-wirtschaftlichen öffentlichen Einkaufs, dass Vergabestellen für sich eigene Beschaffungsstrategien entwickeln und künftig vermehrt strategische Initiativen in ihre Aufgaben einbeziehen. Letztlich muss der öffentliche Einkauf einen Beitrag zu den strategischen Organisationszielen leisten, wie das der Forstwirt bei der Bewirtschaftung des Waldes schon vor 300 Jahren getan hat. Hessen als waldreichstes Bundesland hat dabei eine gewisse Tradition – und den Blick nach vorne gerichtet.

Quelle: Schäfer, Dr. Thomas/ Eßig, Prof. Dr. Michael: „300 Jahre nachhaltiges Wirtschaften: Was der öffentliche Haushalt und die öffentliche Beschaffung von der Forstwirtschaft lernen können"; in: Behörden Spiegel, 33. Jg., Ausgabe November 2017, S. 9.

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