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Gastbeitrag

Umsatzsteuer und öffentliche Hand – passt das zusammen? Was die Neuregelung im Umsatzsteuergesetz für Hessens Kommunen bedeutet

von Finanzminister Dr. Thomas Schäfer

Die Umsatzbesteuerung von Kommunen ändert sich ab 2017 grundlegend. Eine Übergangsregelung ermöglicht es aber, die gegenwärtige Handhabung noch bis Ende 2020 unverändert fortzuführen. Das neue Recht gilt dann erst ab dem 1. Januar 2021. Ich empfehle allen hessischen Kommunen, diese Übergangsregelung zu nutzen. Bis Ende 2016 sollten Sie als politisch Verantwortliche daher eine entsprechende Optionserklärung bei unseren Finanzämtern abgeben. Wie diese aussehen sollte, welche Fragen die Neuregelung des Bundes aufwirft und wie Sie damit umgehen können, möchte ich Ihnen auf den kommenden Seiten gerne erklären. Ich bin mir sicher, dass sich für Sie eine Vielzahl ganz individueller Fragen in diesem Zusammenhang stellen werden. Ich habe mich bei diesem Thema stets für die Sache der Kommunen eingesetzt und werde daran auch festhalten. Mein Haus wird Ihnen daher weiterhin mit Rat und Tat zur Seite stehen. Eine erste Veranstaltung mit den Kommunalen Spitzenverbänden hat es im Juni bereits gegeben. Weitere Angebote zum Dialog werden folgen.

Worum geht es? Die Umsatzsteuer – oft auch als Mehrwertsteuer bezeichnet – ist für einen Finanzminister, der ja zugleich Haushaltsminister ist, eine angenehme und berechenbare Einnahmequelle. Die Steuersätze sind überschaubar, wenn auch mit manchen Kuriositäten beim ermäßigten Steuersatz von 7 % verbunden. Unternehmer müssen für umsatzsteuerpflichtige Lieferungen und Dienstleistungen die dem Verbraucher in Rechnung gestellte Umsatzsteuer einfordern und an den Fiskus abführen.

Auch Gebietskörperschaften können umsatzsteuerpflichtig sein

Als Verbraucher sind auch juristische Personen des öffentlichen Rechts (jPöR) mit der Umsatzsteuer bei Investitionen belastet. JPöR in diesem Sinne sind die Gebietskörperschaften, –Bund, Länder, Kreise, Städte und Gemeinden –, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie namentlich Rundfunkanstalten, Universitäten und Zweckverbände sowie Religionsgemeinschaften. Eine Entlastung ergibt sich nur dort, wo zum Beispiel eine Kommune Leistungen für eine unternehmerische Tätigkeit bezieht. Dies kann bei den Stadtwerken (Strom oder Fernwärme) vorkommen, aber etwa auch bei der Versorgung der Bürger mit Frischwasser und der damit verbundenen Erneuerung der Leitungsnetze. So gesehen hatten  jPöR also schon immer  mit der Umsatzsteuer zu tun. In anderen Bereichen hoheitlichen Handelns – selbst wenn dafür in Form von Beiträgen oder Gebühren etwas berechnet wird (etwa bei der Ausfertigung von Ausweispapieren) – tritt hingegen keine Umsatzsteuerbelastung ein.

Die Neuregelung – eine Gefahr für interkommunale Zusammenarbeit?

Ohne Umsatzsteuerbelastung ist auch die kurzfristige Hilfestellung zwischen zwei jPöR, die gemeinhin als Amtshilfe bezeichnet wird. Kritischer ist jedoch eine entgeltliche Zuarbeit zum Beispiel zwischen zwei Kommunen, wenn es ein privatwirtschaftliches Unternehmen gibt, das gerade auch solche Leistungen auf dem Markt vor Ort anbietet.

Benutzt eine Kommune aus Gründen der Kostenersparnis auf dem Wege einer interkommunalen Zusammenarbeit den Bauhof einer anderen Kommune für ihre eigenen hoheitliche Tätigkeiten entgeltlich mit, dann liegen hier sogenannte Beistandsleistungen vor, die bislang nicht der Umsatzsteuer unterliegen. Gerade auf kommunaler Ebene spielen Beistandsleistungen für die Aufgabenerfüllung eine große Rolle. Diese Art der Hilfeleistung ermöglicht die optimale Ausnutzung von Ressourcen und Kapazitäten und ist im kommunalen Bereich aus meiner Sicht eine wichtige Option zur Effizienzsteigerung.

Auf nationaler Ebene bestimmte sich bislang die Umsatzsteuerpflicht einer jPöR nach § 2 Abs. 3 Satz 1 UStG. Eine Umsatzsteuerbarkeit der öffentlichen Hand war hiernach nur gegeben, soweit diese im Rahmen von Betrieben gewerblicher Art (BgA) tätig wird.

Diese Rechtslage ist bei wirtschaftlichen Betätigungen der öffentlichen Hand sicherlich ein unberechtigtes Privileg, soweit eigentlich als unternehmerisch anzusehende wirtschaftliche Tätigkeiten nicht der Umsatzsteuer unterworfen werden, nur weil sie nach der rechtlichen Definition keinen BgA begründen. Ähnliches gilt für den Bereich der Vermögensverwaltung.

Deshalb ist es im Interesse der Wettbewerbsneutralität nachvollziehbar und richtig, dass in den vergangenen Jahren dieser Zustand durch die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (BFH) und des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in den Fokus der Kritik geraten ist und gerade im Hinblick auf eine Europarechtswidrigkeit ein Wandel gefordert wurde. Leider sind davon auch Beistandsleistungen betroffen, die sehr wohl und aus guten Gründen anders zu beurteilen sind. Durch die Rechtsprechung von BFH und EuGH erfolgte sukzessive eine Ausweitung der Umsatzsteuerpflicht für die öffentliche Hand.

Die Sichtweise der Rechtsprechung mag sich zwar nahtlos in die EU-Reformbestrebungen einfügen, wonach private und öffentliche Hand umsatzsteuerrechtlich vollkommen gleichgestellt werden und bestehende Steuerbefreiungen abgebaut werden sollen. Sachgerecht ist sie jedoch nicht, weil durch eine solche undifferenzierte Behandlung der Beistandsleistungen eine erhebliche Verteuerung der kommunalen Zusammenarbeit droht. Unser bisheriges steuerliches Grundverständnis bestand darin, originär hoheitliche Tätigkeiten nicht der Umsatzsteuer zu unterwerfen, weil Steuern letztendlich erhoben werden, um genau diese Aufgaben finanzieren zu können. Das galt auch und gerade für Beistandsleistungen als besondere Form der hoheitlichen Aufgabenerfüllung.

Das ändert sich für Gebietskörperschaften

Der Umbruch in der Umsatzbesteuerung vonjPöR durch die einschlägige EuGH- und BFH-Rechtsprechung hat seit mehreren Jahren sowohl die verschiedenen Ebenen der Finanzverwaltung als auch die Kommunalen Spitzenverbände und ihre Mitglieder intensiv beschäftigt.

Letztendlich führte sie zu einer gesetzlichen Neuregelung im Steueränderungsgesetz 2015 in § 2b Umsatzsteuergesetz (UStG)[1], die an die Stelle des vorherigen § 2 Abs. 3 UStG getreten ist.

Die Neuregelung besteht aus folgenden Eckpunkten, mit denen definiert wird, in welchen Fällen keine größeren Wettbewerbsverzerrungen bei Nichtbesteuerung von jPöR eintreten[2]:

  • Wirtschaftliche Tätigkeiten von jPöR sind grundsätzlich von der Besteuerung auszunehmen, soweit der jPöR diese Tätigkeiten im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen. Dies sind Tätigkeiten, bei denen die jPöR im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Sonderregelung (wie etwa ein öffentlich-rechtlicher Vertrag) tätig wird. Erbringt eine jPöR dagegen Leistungen auf Grund eines privatrechtlichen Vertrages und damit unter den gleichen rechtlichen Bedingungen wie private Wirtschaftsteilnehmer, werden diese Tätigkeiten nicht von § 2b UStG erfasst.
  • Die Prüfung, ob im Rahmen der öffentlichen Gewalt ausgeführte Tätigkeiten von jPöR zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen, wird aus Gründen der Praktikabilität zunächst anhand einer gesetzlich festgelegten quantitativen Wettbewerbsgrenze in Höhe von 17.500 Euro erfolgen. Diese Grenze orientiert sich an dem der Kleinunternehmer-Regelung (§19 UStG) innewohnenden Gedanken des Gesetzgebers, dass bis zu einer Umsatzgrenze von 17.500 Euro keine größere Störung des Wettbewerbs stattfindet. Übersteigt der voraussichtliche Jahresumsatz der jPöR aus gleichartigen Tätigkeiten den Betrag von 17.500 Euro (brutto) nicht, wird unwiderlegbar unterstellt, dass durch die Nichtbesteuerung der Tätigkeit der jPöR keine größeren Wettbewerbsverzerrungen auftreten.
  • Größere Wettbewerbsverzerrungen können auch ausgeschlossen werden, wenn Leistungen auf privatrechtlicher Grundlage nicht mit Umsatzsteuer belastet werden. Dies kann zum Beispiel bei umsatzsteuerfreien Aus- und Fortbildungsleistungen der Fall sein, nicht jedoch in Vermietungsfällen. So soll vor allem vermieden werden, dass die Nichtbesteuerung derartiger Leistungen zu größeren Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der öffentlichen Hand führt. 
  • Für den Bereich der Zusammenarbeit von jPöR bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben hat der Gesetzgeber besondere Abgrenzungsregelungen definiert.
  1. Bezieht sich die Zusammenarbeit von jPöR auf Leistungen, die aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von einer jPöR erbracht werden dürfen, liegt keine wettbewerbsrelevante und damit keine unternehmerische Tätigkeit vor. Dies ist etwa dann der Fall, wenn zwei Kommunen gemeinsame Standes- und Ordnungsamtsbezirke bilden oder die Tätigkeiten der Einwohnermeldeämter zentralisieren. Solche – schon gegenständlich marktfernen – Tätigkeiten sind aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen den jPöR vorbehalten.
  2. Größere Wettbewerbsverzerrungen werden verneint, wenn die Zusammenarbeit der öffentlichen Einrichtungen durch gemeinsame spezifische öffentliche Interessen bestimmt wird. Hierzu müssen bestimmte Kriterien erfüllt werden. Dazu gehören langfristige Vereinbarungen und die Leistungen müssen dem Erhalt der öffentlichen Infrastruktur (z.B. Verwaltungs-, Dienstleistungs- oder technische Infrastruktur) dienen. Das heißt, es geht um die Wahrnehmung einer allen Beteiligten obliegenden Aufgabe. Eine allen Beteiligten obliegende Aufgabe liegt auch dann vor, wenn die leistende Körperschaft zur Aufgabenerfüllung gegründet wurde (wie beispielsweise ein Zweckverband). Die Zusammenarbeit darf zudem nicht zu Finanztransfers zwischen den beteiligten öffentlichen Einrichtungen führen, die über eine Kostenerstattung hinausgehen. Die leistungserbringende Einrichtung darf ihre Preise beziehungsweise  Umlagen nur kostendeckend kalkulieren. Andernfalls würde dies für eine Gewinnorientierung der leistenden jPöR sprechen, die ein Indiz dafür wäre, dass die jPöR ihre Leistungen unter vergleichbaren Bedingungen wie ein privater Unternehmer erbringt. Überdies dürfen sich die leistenden öffentlichen Einrichtungen mit gleichartigen Leistungen nur in unbedeutendem Umfang am wirtschaftlichen Markt beteiligen.

Dadurch ergeben sich für die öffentliche Hand grundlegende Veränderungen für die Qualifizierung von Rechtsträgern als eigenständige Steuerpflichtige und insbesondere für die steuerrechtliche Beurteilung ihrer Aktivitäten.

Veränderungen können sich trotz der Regelungen im § 2b UStG gleichwohl im Verhältnis von jPöR untereinander für bestimmte Formen der Zusammenarbeit, insbesondere für Beistandsleistungen, ergeben. Bisher war die öffentliche Hand nur eingeschränkt von der Umsatzsteuer als Steuerpflichtiger betroffen. Nach dem neuen § 2b UStG muss der unternehmerische Bereich der jPöR neu ermittelt werden, da er mitunter nicht mehr mit der Definition nach vorheriger Lesart des § 2 Abs. 3 UStG übereinstimmt.

Weitere Einnahmebereiche können dazukommen und bekannte Sachverhalte werden wahrscheinlich umsatzsteuerrechtlich neu bewertet werden müssen.

Umsatzsteuerliche Bewertung überprüfen, Optionsmöglichkeit nutzen

Dies kann nicht von heute auf morgen geschehen. Deshalb kann jede jPöR dem zuständigen Finanzamt gegenüber einmalig erklären, dass sie die bisherige umsatzsteuerliche Rechtslage mit ihrer Anknüpfung an die Körperschaftsteuer  sprich insbesondere die Betriebe gewerblicher Art - für sämtliche nach dem 31. Dezember 2016 und vor dem 1. Januar 2021 ausgeführten Leistungen weiterhin anwenden will. Für diese Erklärung ist jedoch eine Ausschlussfrist zum 31. Dezember 2016 zu beachten.

Diese in § 27 Abs. 22 UStG geregelte Optionsmöglichkeit soll den reibungslosen Übergang auf die neue Rechtslage sicherstellen. Die Finanzverwaltung nimmt zur Optionsregelung mit ihrem Schreiben vom 19. April 2016[3] Stellung.

Ob und wie stark die öffentliche Hand durch die umsatzsteuerliche Neuregelung ab 2021 tatsächlich finanziell belastet wird, lässt sich derzeit nicht einschätzen. Tätigkeitsbereiche, die künftig dem unternehmerischen Bereich einer jPöR zugerechnet werden müssen, können derzeit noch für die Umsatzsteuer belanglos sein. Vielfach wird deren Existenz selbst den Kennern der Materie nicht vollständig bekannt sein.

Unter Beachtung der neuen Abgrenzungskriterien in § 2b UStG bin ich mir aber sicher, dass weite Bereiche der interkommunalen Zusammenarbeit weiterhin ohne Umsatzsteuerbelastung abgewickelt werden können, weil keine größeren Wettbewerbsverzerrungen vorhanden sind. Der Gesetzgeber hat zwar strenge Kriterien aufgestellt. Sie zu erfüllen ist aber nicht unmöglich.

Nach meiner Einschätzung ist für die meisten jPöR – und insbesondere für deren potentielle Leistungsempfänger – unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten die Überleitungsregelung für die Zeiträume bis 2020 sinnvoll. Ich werbe deshalb dafür, die Optionsregelung zu nutzen und  die Auswirkungen der gesetzlichen Neuregelung im Einzelnen und individuell für jede  jPöR in aller Ruhe zu untersuchen. Für die Städte und Gemeinden gilt es – wie für jede andere jPöR – daher die Ausschlussfrist für die Optionserklärung zum 31. Dezember 2016 nicht aus dem Blick zu verlieren. Die Optionserklärung ist an keine besondere Form gebunden. Sie muss aber von dem gesetzlichen Vertreter oder einer entsprechend bevollmächtigten Person abgegeben werden.

Bezüglich der „gesetzlichen Vertretung“ gilt für den kommunalen Bereich in Hessen die Vorschrift des § 71 HGO (bzw. § 45 HKO). Demnach wird die Gemeinde durch den Gemeindevorstand bzw. Magistrat vertreten. Erklärungen der Gemeinde werden durch den Bürgermeister oder dessen allgemeinen Vertreter abgegeben. Bei Verpflichtungsgeschäften der Gemeinde ist nach § 71 Abs. 2 HGO die Schriftform erforderlich und eine Unterzeichnung durch den Bürgermeister/seinen Vertreter sowie von einem weiteren Mitglied des Gemeindevorstandes.Ausnahmen von der vorgenannten Bestimmung für Verpflichtungsgeschäfte gelten für Geschäfte der laufenden Verwaltung, die für die Gemeinde „nicht von erheblicher Bedeutung“ sind. Welche Bedeutung die Optionserklärung für die jeweilige Kommune besitzt, muss vor Ort in der Kommune entschieden werden. Um die nötige Rechtssicherheit zu besitzen, sollten der Bürgermeister/der Vertreter und ein weiteres Mitglied des Gemeindevorstandes die Erklärung unterschreiben.

Hessen will Dialog mit kommunaler Familie fortsetzen

Den bereits in der Vergangenheit begonnenen Dialog mit den Kommunalen Spitzenverbänden in Hessen auch zu dieser Thematik möchte ich gerne fortführen.

Das Hessische Ministerium der Finanzen hat daher im Rahmen einer Informationsveranstaltung bereits im Juni 2016 Vertretern der kommunalen Seite die Thematik vertieft näher gebracht. Zugleich soll auch durch weitere Veranstaltungen und Gespräche eine Plattform geschaffen werden, auf der die Kommunalen Spitzenverbände spezifische Anliegen ihrer Mitglieder vortragen können.

Diese Anliegen werden von Hessen mit Nachdruck in die Diskussion mit dem Bundesfinanz-ministerium und den anderen Landesfinanzministerien eingebracht. Die Finanzverwaltung möchte bis Anfang 2017 ein ausführliches Einführungsschreiben zur Neuregelung des § 2b UStG auf den Weg zu bringen.

Ich gehe davon aus, dass sich in der gesamten Umstellungsphase zwischen altem Besteuerungsregime und der Neuregelung bei näherer Analyse vor Ort zahlreiche weitere klärungsbedürftige Punkte ergeben. Meinem Haus ist hier an der Fortführung eines offenen Dialogs mit Ihnen und den Spitzenverbänden in Hessen sehr gelegen.

[1] Steueränderungsgesetz 2015 (StÄndG 2015) vom 2. November 2015, BGBl 2015 I S. 1834, BStBl 2015 I S. 846 ff

[2] Gesetzesbegründung zu § 2b UStG i.d.F. des StÄndG 2015

[3] - IIIC2 S 7106/07/10012-06 (vgl. Bundessteuerblatt Teil I 2016 Seite 481)

Quelle: Schäfer, Dr. Thomas: „Umsatzsteuer und öffentliche Hand – passt das zusammen?"; in: Hessische Städte- und Gemeindezeitung, Ausgabe 9/2016, S.254ff.

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