Gastbeitrag zu den Bund-Länder-Finanzen

Handlungsspielräume gesichert

Für die Ausgabe 9/2017 des Magazins "IHK WirtschaftsForum" der Industrie- und Handelskammer Frankfurt am Main zieht Hessens Finanzminister Dr. Thomas Schäfer ein Fazit zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.

Mit der Reform des Finanzausgleichs haben Bund und Länder zweierlei bewiesen. Erstens: Der Föderalismus ist – anders als gelegentlich behauptet – unverändert handlungsfähig. Und zweitens ist die Politik bei allen inhaltlichen Kontroversen und in der Sache teilweise hart geführten Auseinandersetzungen nach wie vor in der Lage, bei den großen Strukturfragen über Parteigrenzen hinweg gemeinsame Lösungen zu finden. Das ist ein gutes Signal für den Standort Deutschland.

Mit der Neuordnung wird das bundesstaatliche Finanzgefüge für die Zeit ab 2020 auf ein neues Fundament gestellt. Herzstück der Reform ist aus Sicht der Länder die Neugestaltung des Finanzausgleichs. Hier sind als wesentliche Vereinbarungen die folgenden Punkte zu nennen: Bei der Umsatzsteuer entfällt der bisherige Umsatzsteuervorwegausgleich. Zudem wird der horizontale Länderfinanzausgleich in seiner jetzigen Form abgeschafft und in die Umsatzsteuerverteilung integriert. Ein durchgängig linearer Ausgleichstarif von 63 Prozent wird eingeführt.

Die bisherigen Einwohnerwertungen für Stadtstaaten und dünnbesiedelte Flächenländer werden unverändert beibehalten. Die Einbeziehung der Gemeindefinanzkraft steigt von gegenwärtig 64 auf 75 Prozent. Das Ausgleichsniveau bei den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen wird nochmals leicht angehoben. Daneben werden neue Kategorien von Bundesergänzungszuweisungen (unter anderem Gemeindesteuerkraft-BEZ) geschaffen, die insbesondere auf eine Besserstellung der ostdeutschen Länder abzielen. Darüber hinaus werden die so genannten Entflechtungsmittel, die die Länder bislang als Zuweisungen des Bundes empfangen haben, dauerhaft in einen Umsatzsteuerfestbetrag umgewandelt. Für die besonders hoch verschuldeten Länder Saarland und Bremen sind Sanierungshilfen in Höhe von jährlich 800 Millionen Euro vorgesehen. 

Insgesamt stellt der Bund den Ländern im Rahmen der Reform ab dem Jahr 2020 brutto rund 9,5 Milliarden Euro zur Verfügung. Die tatsächliche Netto-Belastung des Bundes durch die Reform liegt mit rund 4,6 Milliarden Euro jedoch deutlich niedriger, weil gleichzeitig auslaufende Leistungen des Bundes an die Länder, wie etwa die bisherigen Entflechtungsmittel, gegengerechnet werden müssen.

Im Gegenzug für die finanziellen Zugeständnisse erhält der Bund zusätzliche Kompetenzen, zum Beispiel im Bereich der Verkehrsinfrastruktur, der Steuerverwaltung oder der Digitalisierung. Erklärtes Ziel des Bundes ist hierbei eine Verbesserung der Aufgabenwahrnehmung im Bundesstaat. Ob dieses Anliegen tatsächlich in jedem Fall erreicht wird, lässt sich erst in einigen Jahren rückblickend beurteilen. Allerdings bietet insbesondere die verstärkte Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Bereich der Digitalisierung und die damit verbundene Verpflichtung der Verwaltung, ihre Leistungen – sofern möglich – einheitlich online anzubieten, erhebliche Chancen, von denen auch die Unternehmen in Deutschland profitieren werden.

Bei der Bewertung des jetzt gefundenen Gesamtkunstwerks sind die Anforderungen in den Blick zu nehmen, die an die Reform zu stellen waren. Zum einen musste eine Anschlussregelung für den bis Ende 2019 befristeten bisherigen bundesstaatlichen Finanzausgleich sowie den ebenfalls auslaufenden Solidarpakt II für die neuen Länder gefunden werden.

Zum anderen galt es, der zunehmenden Kritik am bestehenden Ausgleichssystem Rechnung zu tragen. Vor allem von Seiten der finanzstarken Geberländer wie Hessen wurde – auch vor dem Bundesverfassungsgericht – wiederholt auf die systematischen Schwächen des geltenden Regelwerks sowie die damit verbundenen hohen finanziellen Belastungen hingewiesen.

Schließlich waren auch die politischen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. Hierzu zählen insbesondere die Mehrheitsverhältnisse im Länderkreis, in dem lediglich drei bis vier Geberländern insgesamt 12 bis 13 Nehmerländer gegenüberstehen. Zudem war auch die Bereitschaft des Bundes begrenzt, ohne Zugeständnisse der Länder an anderer Stelle, eine Einigung durch zusätzliche Bundesmittel zu befördern.

Gemessen an diesen Rahmenbedingungen ist der nun gefundene Kompromiss positiv zu bewerten. Im Kern sichert er den Ländern die notwendigen finanziellen Handlungsspielräume, um ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben im Einklang mit der Schuldenbremse auch in Zukunft in angemessener Weise erfüllen zu können. Die ostdeutschen Länder verfügen nun über finanzielle Planungssicherheit, um ihren erfolgreichen Aufholprozess weiter fortzuführen. Und die Länder Bremen und Saarland erhalten umfangreiche Hilfen, um ihre Haushalte wieder dauerhaft auf eine solide Grundlage zu stellen.

In Hessen führt die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen unter dem Strich zu Haushaltsverbesserungen im Jahr 2020 in Höhe von rund 600 Millionen Euro. Bei der Verplanung dieser Mehreinnahmen ist jedoch eine gewisse Vorsicht ratsam. So führt allein eine Steuerreform mit einem Entlastungsvolumen in Höhe von 15 Milliarden Euro, wie es aktuell in Rede steht, je nach Ausgestaltung zu Mindereinnahmen im Landeshaushalt in einer Größenordnung von bis zu 500 Millionen Euro.

Angesichts des insgesamt guten Ergebnisses überrascht ein wenig die Kritik, die teilweise in der Öffentlichkeit an der Reform geübt wurde. Den Ländern wurde insbesondere vorgeworfen, dass sie einer Vertikalisierung des Finanzausgleichs vom Bund zu den Ländern zugestimmt hätten und damit den Solidaritätsgedankens unter den Ländern abschaffen würden. Beide Kritikpunkte halten einer genaueren Betrachtung jedoch nicht stand.

Der Vorwurf der „Vertikalisierung des Finanzausgleichs“ beruht auf dem Missverständnis, es handle sich bei den Umsatzsteuereinnahmen der Länder um „vertikale“ Zuweisungen des Bundes. Dies ist jedoch bereits deshalb unzutreffend, weil die Umsatzsteuereinnahmen der Ländergesamtheit verfassungsrechtlich unzweifelhaft zum originären Steueraufkommen der Länder zählen. Daher lässt sich auch aus der anschließenden Umverteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer zwischen den Ländern keine Vertikalisierung des Finanzausgleichs konstruieren.

Richtig ist, dass das bisherige, äußerst komplexe zweistufige horizontale Umverteilungsverfahren, bestehend aus Umsatzsteuervorwegausgleich und Länderfinanzausgleich, künftig auf nur noch eine einzige Umverteilungsstufe umgestellt wird. Zutreffend ist auch, dass die Zahlungen im Länderfinanzausgleich nicht mehr als eigene Ausgabenkategorie ausgewiesen werden, sondern als Zu- und Abschläge bei der Umsatzsteuer. Im Ergebnis führt dies jedoch vor allem zu einer deutlichen Erhöhung der Transparenz des Ausgleichssystems.

Der Kerngedanke des Finanzausgleichs bleibt aber auch nach der Reform gewahrt: Die finanzstarken stehen solidarisch an der Seite der finanzschwachen Länder. Aus heutiger Sicht werden die Ausgleichsleistungen Hessens im Jahr 2020 noch immer fast 3,6 Milliarden Euro betragen. Auf die Einwohnerzahl Hessens umgerechnet bedeutet dies einen Ausgleichsbetrag von fast 600 Euro pro Bürger. Der Vorwurf, die finanzstarken Länder hätten im Rahmen der Neuordnung des Finanzausgleichs ihre Solidaritätsverpflichtung aufgekündigt, entbehrt daher jeder inhaltlichen Grundlage.

Aus hessischer Sicht ist es erfreulich, dass sich künftig die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und der Erfolg der hessischen Wirtschaft noch stärker als bislang in den Steuereinnahmen des Landes niederschlagen werden. Auf Grund der Absenkung des Ausgleichstarifs verbleibt in Zukunft mehr Netto vom Brutto in Hessen, weil die Abschöpfungsquote im Finanzausgleich für die Geberländer sinkt. Für die hessischen Steuerzahler ist das ein gutes Ergebnis.

Obwohl die Reform damit insgesamt zu begrüßen ist, waren an der einen oder anderen Stelle jedoch Zugeständnisse Hessens und der anderen finanzstarken Länder unvermeidlich. Daneben haben die finanzstarken Länder davon abgesehen, weitergehende Reformen zur Stärkung der Eigenverantwortung der Länder, etwa über Zu- und Abschlagsrechte bei der Einkommensteuer, einzufordern. Angesichts des massiven Widerstands, vor allem in den ostdeutschen Ländern, bestand hier von Anfang an keine Aussicht auf Erfolg.

Alles in allem werden mit der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen die Weichen für die Zukunft unseres Gemeinwesens richtig gestellt. Mit der Reform wird das finanzielle Fundament dafür gelegt, dass die Länder ihre Aufgaben dauerhaft erfüllen können. Damit werden nicht zuletzt die Voraussetzungen für ein weiterhin starkes, leistungsfähiges föderales Staatswesen geschaffen, von dem nicht zuletzt auch die Unternehmen in Hessen und Deutschland profitieren.

Quelle: Schäfer, Dr. Thomas: Handlungsspielräume gesichert, in: IHK WirtschaftsForum - Unternehmermagazin für die Region FrankfurtRheinMain, Ausgabe 9/2017, S. 59.

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