Eine Frage der Verhältnismäßigkeit

Öffentliche Banken zwischen gesetzlichem Auftrag, Regulierung und Niedrigzinsen - Politik in der Pflicht, die Rahmenbedingungen bestmöglich zu gestalten. Hessens Finanzminister Dr. Thomas Schäfer in der Börsen-Zeitung vom 10. November 2016 zum Thema Bankenregulierung.

Öffentliche Banken haben für unseren Finanzmarkt eine besondere Bedeutung. Sie tragen zur Unterstützung der wirtschafts-, struktur- und sozialpolitischen Zielsetzungen in den Ländern bei und leisten einen wichtigen Beitrag zu Wachstum und Beschäftigung. Dabei verfolgen sie ihren jeweiligen öffentlichen Auftrag, nach welchem sie den förderpolitischen Zielen ihrer öffentlichen Träger verpflichtet sind. Öffentliche Banken nehmen somit eine besondere staatliche Funktion wahr.

Die besondere staatliche Funktion führt aber nicht dazu, dass öffentliche Banken sich in Gänze außerhalb der Finanzmärkte bewegen. Sie nehmen durchaus am Marktgeschehen teil, beispielsweise als Anbieter von Finanzdienstleistungen vor Ort oder durch spezifische Förderprogramme für die heimische Wirtschaft und Privatkunden.

Fairen Wettbewerb im Fokus

Insofern stehen sie - jedenfalls zu einem gewissen Teil - im Wettbewerb mit anderen Banken. Von daher ist es nachvollziehbar, dass öffentliche Banken zu einem gewissen Grad der gleichen Regulierung unterliegen wie andere Wettbewerber. Es gibt also ein Spannungsverhältnis zwischen dem öffentlichen Auftrag und den Rahmenbedingungen, denen öffentliche Banken aufgrund der Teilnahme am Marktgeschehen unterliegen. Ich halte dabei den Ansatzpunkt der Wettbewerbssituation für wichtig. Bereits bei der Einführung des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) im Jahr 1961 legte der Gesetzgeber Wert auf die Schaffung von Rahmenbedingungen für einen fairen Wettbewerb innerhalb der Kreditwirtschaft. Dort, wo Kreditinstitute außerhalb des unmittelbaren Wettbewerbs fördernd tätig sind, sind andere Maßstäbe anzusetzen.

Ausgehend von diesen Überlegungen ist aktuell festzustellen, dass die öffentlichen Banken - wie die Kreditwirtschaft insgesamt - einer zunehmenden Regulierung unterliegen. Seit dem Ausbruch der Finanzkrise wurden jeweils über 40 regulatorische Vorschriften auf nationaler und europäischer Ebene zur dauerhaften Stabilisierung des Finanzmarktes geschaffen. Der Fokus dieser Maßnahmen lag darauf, das Vertrauen in den Finanzmarkt wiederherzustellen. Denn Vertrauen in die Stabilität des Geldes und in einen funktionsfähigen Finanzmarkt sind grundlegende Voraussetzungen für das Funktionieren unserer Wirtschaft.

Überregulierung lähmt

Zwar sind die Regulierungsziele grundsätzlich richtig und gut. Sie können jedoch nur erreicht werden, wenn gleichzeitig keine die Finanzbranche lähmende Überregulierung stattfindet. Insbesondere kleineren und mittleren Banken fällt es schwer, neue Regulierungsmaßnahmen abzufedern. Neben den Erfahrungen, die mir von Praktikern berichtet werden, gibt es dafür nun auch eine wissenschaftliche Unterlegung.

Wissenschaftler der Goethe-Universität haben die Auswirkungen der Regulierung auf kleinere und mittlere Banken am Beispiel der deutschen Genossenschaftsbanken untersucht. Ich gehe davon aus, dass die Ergebnisse auf kleinere und mittlere Sparkassen und andere Banken gleicher Größe im Prinzip übertragen werden können. Die Wissenschaftler kommen zu dem Ergebnis, dass die durchschnittlichen Regulierungskosten bezogen auf die Bilanzsumme bei kleinen Banken um ein Vielfaches höher liegen als bei großen Instituten und auch im Vergleich zum Ertrag weitaus höher sind.

Ich bin daher der Ansicht, dass es einer besonderen Rechtfertigung bedarf, wenn kleinere und mittlere Institute dermaßen stark von der Regulierung betroffen sind. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die einzelnen Institute im Hinblick auf die Stabilität des Finanzsystems als weniger bedeutsam eingestuft werden. Aber auch für größere Banken dürfen die Anzahl und die Komplexität der regulatorischen Vorgaben nicht zu unerwünschten Wechselwirkungen führen und ungewollte Hemmnisse errichten. Es gilt, das richtige Maß zu finden.

Ich spreche mich daher dafür aus, den Gedanken der Verhältnismäßigkeit mehr in die Bankenregulierung zu integrieren. Es kann nicht gewollt sein, kleinere und mittlere Institute unverhältnismäßig zu belasten. Verhältnismäßigkeit ist für mich aber nicht nur eine Frage der Größe. Eine Regulierung der Banken wird meines Erachtens nur dann dem Gedanken eines fairen Wettbewerbs gerecht, wenn sie auch den öffentlichen Auftrag ausreichend berücksichtigt - den tatsächlichen Verhältnissen entsprechend.

Fördertätigkeit

Ganz deutlich wird dieser Ansatz bei der bankaufsichtsrechtlichen Behandlung der Landesförderbanken. Seit Längerem setze ich mich dafür ein, dass Landesförderbanken mit staatlichen Garantien und risikoaversen Geschäftsmodellen von dem Anwendungsbereich der europäischen Regulierung ausgenommen werden und an deren Stelle ein nationaler Regulierungsrahmen und eine Aufsicht durch nationale Bankaufsichtsbehörden entsprechend den Regelungen zur KfW gesetzt werden. Bisher werden die geschäftsmodellspezifischen Besonderheiten von Förderbanken im europäischen Regulierungsrahmen und von der europäischen Bankenaufsicht nicht oder nur unzureichend berücksichtigt. Eine weniger strenge Finanzmarktregulierung für Landesförderbanken ist aufgrund der geringeren Gefahr für die Stabilität der Finanzmärkte jedoch gerechtfertigt. So kann auch verhindert werden, dass die Förderfähigkeit der Landesförderbanken zunehmend gefährdet wird.

Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die seit der Finanzkrise getroffenen Maßnahmen zur Finanzmarktregulierung - auch im Hinblick auf das eingangs aufgezeigte Spannungsverhältnis bei den übrigen öffentlichen Banken - passgenau austariert sind. Dahinter steckt die Überlegung, ob diese Regulierung auch wirkt, wie sie soll - oder ob sie zwar gut gedacht war, aber in einzelnen Fällen doch übers Ziel hinausgeschossen ist oder sich vielleicht Regulierungsmaßnahmen untereinander in die Quere gekommen sind. Denn je mehr Rechtsvorschriften eingeführt werden, desto größer ist die Gefahr, dass ihre kollektive Wirkung unbeabsichtigte Nebenwirkungen nach sich zieht. Deshalb ist es meines Erachtens auch umso wichtiger, Rechtsvorschriften intensiv auf Wechselwirkungen zu überprüfen.

Ich setze mich daher seit Längerem für eine umfassende Evaluierung der Auswirkungen der bisherigen Finanzmarktregulierung auf nationaler und EU-Ebene ein, um - auch mit Blick auf nicht erwünschte Entwicklungen - eine Überprüfung der bisherigen Regulierung zu erreichen. Die tatsächlichen kumulativen und ökonomischen Auswirkungen der Maßnahmen, beispielsweise auf die Finanzierung der Wirtschaft durch Bankkredite, sollten dabei ebenfalls untersucht werden.

Darüber hinaus sollte künftig bei jeder Regulierungsmaßnahme in stärkerem Maße geprüft werden, welchen Nutzen sie im Einzelnen für die Realwirtschaft hat. Verhältnismäßigkeit und eventuelle Wechselwirkungen können mit in diese Prüfung einbezogen werden. Es gilt, nur so viel zu regulieren wie nötig, um die Finanzbranche nicht übermäßig zu belasten.

Weitere Herausforderung

Eine weitere Herausforderung für sämtliche öffentlichen Banken besteht zudem in der andauernden Niedrigzinsphase. Diese trifft die Finanzbranche in ihrem Kerngeschäft, dem Einlagen- und Kreditgeschäft, denn zum einen machen die Niedrigzinsen es deutlich schwerer, Erträge zu erwirtschaften, und zum anderen müssen Banken Negativzinsen auf ihre Einlagen bei der Europäischen Zentralbank (EZB) zahlen, welche bisher nur in Einzelfällen an Privat-kunden weitergegeben werden.

Aufgrund des Kostendrucks sind viele Banken gezwungen, eine Anpassung des Geschäftsmodells oder sogar eine Umstrukturierung vorzunehmen, um weitere Ertragsquellen zu erschließen oder um Kosten, beispielsweise durch Filialschließungen oder Entlassungen, zu sparen.

Auch die Digitalisierung schreitet unaufhaltsam voran und definiert nach meiner Wahrnehmung aktuell das Bild der klassischen Geldhäuser neu. Sie steht bei vielen öffentlichen Banken zu Recht ganz oben auf der Agenda, weil die Digitalisierung für eine komplette Neuordnung der gesamten Branche sorgen könnte. Es geht nicht nur um Veränderungen in der IT, sondern auch um eine grundsätzliche Umstellung des Geschäftsmodells.

Daneben konkurrieren die klassischen Geldhäuser nunmehr nicht nur untereinander, sondern auch mit einer bunten Mischung aus Technologiefirmen und Handelsplattformen - allen voran mit Fintech-Unternehmen. Neue Wettbewerber sollten dabei - wie auch schon vielfach in der Branche geschehen - nicht nur als Konkurrenz, sondern auch als Kooperationspartner gesehen werden. Hier sollte es im Sinne der Verhältnismäßigkeit aber auch gleiche Chancen und Pflichten für alle Marktteilnehmer geben. Wenn Banken reguliert werden, andere Anbieter ähnlicher Dienstleistungen aber nicht oder deutlich weniger, ist das unverhältnismäßig. Fehlende Regulierung darf nicht zum Wettbewerbsvorteil für einzelne Finanzierungsformen werden.

Mir ist sehr wohl bewusst, dass die öffentlichen Banken sich momentan wie auch zukünftig erheblichen Anstrengungen verschiedenster Art stellen müssen. Dabei sind sie stets in der Verpflichtung, ihren öffentlichen Auftrag zu erfüllen.

Damit den öffentlichen Banken auch weiterhin dieser Balanceakt zwischen gesetzlichem Auftrag und den zu meisternden Herausforderungen gelingt, sehe ich die Politik in der Pflicht, die Rahmenbedingungen für öffentliche Banken bestmöglich zu gestalten. Dies auch nicht zuletzt, weil diese einem öffentlichen Auftrag unterliegen und damit auch Aufgaben im öffentlichen Interesse übernehmen. Wir brauchen auch in Zukunft starke öffentliche Banken, die ihrem öffentlichen Auftrag gerecht werden. Eine zunehmende Regulierung ohne ausreichende Rücksicht darauf ist dabei der falsche Weg.

Quelle: Schäfer, Dr. Thomas: Eine Frage der Verhältnismäßigkeit“; in: Börsen-Zeitung, 10. November 2016, Nr. 217, S. 36.

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