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Fakten zum Länderfinanzausgleich

Wer sind die Geber und wer die Nehmer im Länderfinanzausgleich?

Im Finanzausgleich unter den Ländern sind 2015 rund 9,6 Milliarden Euro umverteilt worden und damit die höchste Summe seit der Integration der neuen Länder in den Finanzausgleich im Jahr 1995. Auf vier Geberländer kommen 12 Nehmerländer. Hessen hat 2015 rund 1,72 Milliarden Euro in den Länderfinanzausgleich (LFA) eingezahlt. Seit vielen Jahren wird der hessische Landeshaushalt in hohem Maße durch die Umverteilung zugunsten finanzschwacher Länder belastet.

Der Länderfinanzausgleich als Teil des bundesstaatlichen Finanzausgleichs

Das Ziel des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ist, dass alle Glieder des Bundesstaats über ausreichende Finanzmittel verfügen, um ihre Aufgaben zu erfüllen und ihre Eigenstaatlichkeit zu entfalten. Das Ziel ist die Herstellung und Bewahrung einheitlicher Lebensverhältnisse im ganzen Bundesgebiet. Der bundesstaatliche Finanzausgleich wird in fünf  Stufen untergliedert.

1. Stufe: Vertikale Verteilung des Steueraufkommens auf die zwei staatlichen Ebenen Bund und Länder:

  • Trennsystem: Einige Steuerarten stehen nur dem Bund (z.B. Energiesteuer, Tabaksteuer), den Ländern (z.B. Erbschaftsteuer, Grunderwerbsteuer) oder den Gemeinden zu (Gewerbesteuer, Grundsteuer, örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern).
  • Verbundsystem: Besonders wichtige Steuern stehen Bund, Ländern und teilweise Gemeinden gemeinschaftlich zu (Gemeinschaftssteuern). So werden die Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer und die Umsatzsteuer auf Bund und Länder aufgeteilt, wobei den Gemeinden ein Anteil an der Einkommen- und an der Umsatzsteuer zusteht.

  • Während die Einkommen- und Körperschaftsteuer nach festen Anteilssätzen verteilt werden, sind die Anteile an der Umsatzsteuer variabel. Nach Artikel 106 Abs. 3 GG soll hier ein „billiger Ausgleich“ zwischen den Deckungsbedürfnissen des Bundes und der Länder herbeigeführt werden. Aktuell erhalten der Bund effektiv 53,47 %, die Ländergesamtheit 44,54 % und die Gemeinden 2 %.

2. Stufe: Horizontale Verteilung des der Ländergesamtheit zustehenden Steueraufkommens auf die einzelnen Länder:

  • Prinzip des örtlichen Aufkommens: Grundsätzlich steht jedem Land das Steueraufkommen zu, das von den Finanzbehörden auf seinem Gebiet vereinnahmt wird.

  • Korrektur des Prinzips des örtlichen Aufkommens durch die Zerlegung: Durch die Zerlegungsregelungen sollen erhebungstechnische Verzerrungen beseitigt werden, so dass jedes Land (näherungsweise) das Steueraufkommen erhält, das für seine Einwohner und Betriebstätten inner- und außerhalb seines Territoriums entrichtet wird.

  • Ausnahme Umsatzsteuer, da diese nicht örtlich „radizierbar“ ist, d.h. häufig nicht dort vereinnahmt wird, wo sie durch den Endverbraucher erbracht wird.

3. Stufe: Horizontale Umsatzsteuerverteilung unter den Ländern:

  • Einwohnerverteilung: Mindestens 75 % des Länderanteils an der Umsatzsteuer werden nach Einwohnern auf die Länder verteilt.
  • Umsatzsteuerausgleich: Maximal 25 % der Umsatzsteuer werden nach Steuerkraft der Länder verteilt. Länder, deren Pro-Kopf-Steuereinnahmen (ohne Umsatzsteuer) unter dem Bundesdurchschnitt liegen, erhalten sogenannte Ergänzungsanteile.

4. Der horizontale Länderfinanzausgleich

  • Durch den LFA werden die Einnahmenunterschiede zwischen den Ländern weiter verringert. Finanzschwache Länder erhalten Ausgleichszuweisungen, die von den finanzstarken Ländern aufgebracht werden müssen. Funktionsweise:

  • Ausgangspunkt ist die Finanzkraft je Einwohner eines jeden Landes. Diese errechnet sich als Summe seiner Steuereinnahmen (Landessteuern, Landesanteile an den Gemeinschaftssteuern, Landesanteil an der Umsatzsteuer) und 64 % der (normierten) Steuereinnahmen seiner Gemeinden.

  • Grundsätzlich wird ein gleicher Finanzbedarf je Einwohner unterstellt. Den Stadtstaaten wird ein deutlich höherer Finanzbedarf zugestanden. Ihre Einwohner werden im LFA daher nicht mit 100 % sondern mit 135 % gewertet („Einwohnerveredelung“). Ein geringfügig höherer Finanzbedarf wird (bei der Anrechnung der Gemeindesteuern) auch den dünnbesiedelten Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt zugestanden.

5. Stufe Bundesergänzungszuweisungen – der vertikale Finanzausgleich

Nach dem horizontalen Finanzausgleich erfolgt der vertikale Finanzausgleich über die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ), die - wie der Name sagt – vom Bund gewährt werden.

a. allgemeine  BEZ: Sie dienen der weiteren Angleichung der Finanzkraft der finanzschwachen Länder. Bis zu dieser Stufe ist das finanzverfassungsrechtliche Nivellierungsverbot und das Gebot der „Wahrung der Finanzkraftreihenfolge“ zu beachten.

b. Sonderbedarfs-BEZ: Auf dieser abschließenden Stufe des Finanzausgleichs dürfen ausdrücklich besondere Belastungen einzelner Länder berücksichtigt werden (insbesondere für die neuen Länder wegen teilungsbedingter Sonderlasten sowie Sonderbedarfs-BEZ zum Ausgleich von Sonderlasten durch die strukturelle Arbeitslosigkeit in den neuen Ländern, ferner erhalten kleine, leistungsschwache Länder Sonderbedarfs-BEZ wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung). Wegen der Sonderbedarfs-BEZ kommt es zu einer Verschiebung der Finanzkraftreihenfolge.

Die Auswirkungen für Hessen

Von 1995 bis 2011 leistete Hessen - gemessen an den Zahlungen pro Kopf der Bevölkerung - meist (außer in 2003 und  2004) im Vergleich zu allen anderen Geberländern die größten Beiträge für die Ländergemeinschaft. Seit 2012 ist es nach Bayern das zweitstärkste Zahlerland.

Wegen der kontinuierlich überdurchschnittlich hohen Finanzkraft Hessens entspricht es zwar dem auf Solidarität beruhenden Ausgleichssystem, dass Hessen nennenswerte finanzielle Beiträge leistet. Allerdings führt der mehrstufige Mechanismus des Bund-Länder-Finanzausgleiches damit dazu, dass die Finanzkraft Hessens dauerhaft an das Niveau anderer Länder angenähert wird. Durch den Umsatzsteuerausgleich, den Länderfinanzausgleich und durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen wird die Finanzkraft aller finanzschwachen Länder nahe an den Bundesdurchschnitt angehoben. Durch die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen überholen einige originär finanzschwache Länder sogar Geberländer letztlich in der Finanzkraft.

Neugestaltung des Länderfinanzausgleichs

Die Neuordnung der Bund–Länder–Finanzbeziehungen wurde im Rahmen der Konferenzen der Regierungschefinnen und der Regierungschefs der Länder mehrfach in den Jahren 2011 und 2012 erörtert. Die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen hatten dazu gemeinsam konkrete Vorschläge, sowohl für die Ausgestaltung der Finanzbeziehungen nach Außer-Kraft-Treten der zurzeit maßgeblichen Gesetze ab dem 1. Januar 2020 als auch für Korrekturen des Systems bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorgelegt und auch vorgeschlagen, eine Arbeitsgruppe der Länder zur Beratung von Maßnahmen einzusetzen. Im Wesentlichen ging es dabei um eine kurzfristig wirksame Begrenzung der Gesamtbelastung der Geberländer und Anreizverbesserungen. Darüber hinaus wurde Verhandlungsbereitschaft hinsichtlich Veränderungen am Gesamtsystem für seine Neugestaltung ab dem Jahr 2020 signalisiert. Dazu wurde ein konkreter Zeitplan vorgeschlagen.

Die Mehrheit der Länder war allerdings nicht bereit, über kurzfristige Korrekturen des Systems Gespräche zu führen oder auf Leistungen aus dem Finanzausgleich zu verzichten. Eine Verständigung kam, auch in einem gesondert zu diesem Thema anberaumten Termin der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder im Juli 2012 in Berlin, nicht zustande. Hessen und Bayern sahen daher keinen anderen Weg als im März 2013 vor dem  Bundesverfassungsgericht zu klagen.

Aktuelle Entwicklungen

Da die Regelungen des 2005 eingeführten bundesstaatlichen Finanzausgleichs bis 2019 befristet sind, gab es seit 2013 intensive Verhandlungen zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab 2020. Mittlerweile haben sich die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder im Rahmen ihrer Konferenzen auf einen gemeinsamen Reform-Vorschlag verständigt. Von Bundesseite liegt bislang noch keine offizielle Stellungnahme vor.

Ein wesentliches Charakteristikum des Ländervorschlags ist die Abschaffung des Länderfinanz­ausgleichs in seiner heutigen Form und der Wegfall des Umsatzsteuervorwegausgleichs. Diese zwei bisherigen (sich teilweise konterkarierenden) Ausgleichsstufen würden in eine Stufe integriert.  Die unterschiedliche Finanzkraft der Länder soll durch Zu- und Abschläge bei der Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer berücksichtigt werden. Dabei kommt ein linearer Tarif von 63 Prozent  zur Anwendung. Bei der Ermittlung der Finanzkraft werden die Einwohnerwertungen unverändert beibehalten. Ferner stimmt Hessen der von vielen Ländern geforderten erhöhten Einbeziehung der kommunalen Finanzkraft zu. Die Einbeziehungsquote würde gemäß Ländervorschlag von derzeit 64 auf 75 Prozent erhöht werden. Der Ländervorschlag sieht unter anderem auch eine Erhöhung des Angleichungsgrads und des Tarifs der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen vor sowie eine zusätzliche Gewährung von Bundeszuweisungen zum Ausgleich kommunaler Finanzkraftunterschiede. Hessen würde auch die im Länderkreis beschlossene Bereitstellung von Sanierungshilfen für das Saarland und die Freie Hansestadt Bremen mittragen. Damit solche Sanierungsfälle in Zukunft vermieden werden, stimmt die Ländergesamtheit einer Ausweitung der Zuständigkeiten des Stabilitätsrats zu, so dass dieser die Einhaltung der Schuldenbremse durch Länder und Bund ständig überwacht.